政教合一的政治制度

　　在中央一方面以帝师尊位推崇西藏宗教领领，一方面又以各级军事、民政机构直接参与西藏事务之时，西藏本身亦有自治性质的政治制度。这种政制有别于赞普统治时的中央制度，而为政教合一的特殊制度设计，此制度在萨迦政权为本臣制，在达赖喇嘛政权为噶厦制。

　　八思巴建立以法王地位兼理俗世政务，但是实际治理全土番的最高长官却是“本臣”。本臣下辖十三个“万户”，万户的领袖为“第本”（ Khri dpon ）（即万户长）。 在名义上法王为土番的领袖，所谓“帝师之命与诏敕，并行于西土”。但实际上法王所管理的仍是以僧务为主，俗世政务则由本臣管理。据札奇斯钦的考证，本臣相当于法王的宰相，其职权有以下数项：

　　1.管理民政。
　　2.兴建重要工程。
　　3.整理法律，判定法典规章。
　　4.改革行政制度。
　　5.统军征伐。

　　而且在八思巴时代几任本臣，都是由帝师荐举而由可汗任命，对其中不肖的本臣，法王自已并不能随意处死，必须依可汗的敕命才能执行（注 35 ）。可见本臣并非仅仅是法王治理西藏俗世政务的代理者或助手而已，法王在本臣制下也难以参与太多的政治事务。

　　与萨迦政权的本臣制相对的，达赖政权的政治制度为噶厦制。关于噶厦制度的组织，《清史稿》所载之要点如下：

　　1. 西藏僧官有国师、禅师、扎萨克大喇嘛、 扎萨克喇嘛、大喇嘛、副喇嘛，全部由堪布监督之。自国师至喇嘛，专司教事，置驻藏大臣辖之。凡前后藏官，均由驻藏大臣分别会同达赖、班禅选补。

　　2. 藏地分卫、藏、喀木、阿里四部， 各置噶布伦治其地。 噶布伦议事之所，曰噶厦；喇嘛库藏出纳之所，曰商上。噶布伦四人：三品。 掌综理藏务。内一人喇嘛充补，即三俗一僧。 不给顶戴。大中译二人：六品。掌噶厦事务。卓尼尔三人：六品。 掌噶厦事务。小中译三人：七品。掌噶厦事务。

　　3. 佐理国事官：仔琫三人：四品。掌稽商上事务。 商卓特巴三人：四品。掌库务。叶尔仓巴：五品。 掌粮务。朗仔辖：五品。掌治拉撒民。 管街道。协尔帮：五品。掌刑名。硕第巴：五品。 掌治布达拉民。达琫二人：六品。掌马厂。 第巴十三人：管草一人；管□粑二人；管柴二人；管账房二人；管门三人；管牛羊厂三人。

　　4.各城典兵官：戴琫六人：四品。如琫十二人：五品。甲琫二十四人：六品。定琫一百二十人：七品。

　　5.各城治民官：
　　（1）前藏
　　　　边营官二十三人：五品。
　　　　大营官十九人：五品。
　　　　中营官五十九人：六品。
　　　　小营官二十五人：七品。
　　（2）后藏
　　　　大营官四人：三品。
　　　　中营官十六人：六品。
　　　　小营官十六人：七品。

　　当然，这里所载的是在清廷制定治藏章程后具完备组织功能的噶厦制。噶厦制在清朝的安排下，实有限制僧权的趋向。如四个噶布伦限定由三俗一僧担任，尽管是僧官为首席，但在以出家人为领袖的政治团体中，如此的配置不但不是保障出家的职位，反而限制了出家人在政治高层结构中的比例。

　　另一方面，一旦官僚组织的运作方式确定之后，制度本身的自主力量往往不是少数人能左右，即便如达赖喇嘛身为宗教的领袖，亦无法完全控制。更何况还有清廷驻藏大臣，深入参预藏务。

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